Provincia di Pesaro e Urbino

I "Criteri per il dimensionamento dei Prg"4 forniscono le linee guida per definire congruamente l’offerta sia residenziale che produttiva: fissando orizzonti temporali per le previsioni, favorendo il recupero del patrimonio edilizio abbandonato e/o sotto utilizzato, sollecitando i Comuni alla stima del finanziamento plausibile di edilizia residenziale pubblica.
Le valutazioni in proposito dovranno confrontarsi con lo stato di fatto e di progetto dei Comuni appartenenti all'unità elementare di riferimento intercomunale, sulla base delle dinamiche di sviluppo prefigurate a livello provinciale e a livello di zone vista socio-economico omogenee5 negli "Scenari di riferimento per il dimensionamento dei Prg".
Gli aspetti localizzativi sono invece affrontati nel "Documento di indirizzi" e nella "Matrice insediativo - infrastrutturale che individua le cosiddette "Aree centrali", definite come "…insieme di luoghi che per la loro particolare posizione assumono un’importanza strategica, per ricondurre ad una 'distribuzione razionalmente diffusa' la logica tendenziale della polverizzazione casuale e prevalentemente unidirezionale delle attività produttive e direzionali in generale…".
La proposta sul sistema insediativo formulata dal Ptcp si trova ad affrontare una questione ancora poco analizzata nella programmazione territoriale di area vasta, cioè il problema della fiscalità e delle sue formidabili ripercussioni sul dimensionamento e sulla localizzazione delle aree di sviluppo residenziale e produttivo. Il che è stato evidenziato con forza nell’ Odg approvato contestualmente alla delibera di adozione dello schema di Ptcp (n. 74 del 13/07/1998).
In via preliminare, la Provincia ha effettuato un’analisi a campione nei Comuni, dalla quale è emerso che gli oneri di urbanizzazione, i contributi di costruzione e 1'Ici rappresentano per alcuni di essi il 40-45% delle entrate6, ma con acute disparità.
Più dettagliatamente sono state valutate le situazioni di alcuni Comuni (di circa 4000 abitanti), verificando che, a parità di aliquota (quattro per mille), tra un comune a forte sviluppo e un comune a medio sviluppo la sola Ici produce una differenza di entrate fino a un miliardo l'anno.
Nonostante si debba ritenere che l'evasione dell'Ici per le aree fabbricabili sia molto consistente, queste fonti costituiscono la base degli investimenti comunali, e spesso anche delle spese correnti, il che può spingere il Comune ad incrementare le superfici destinate all'espansione, a cui si sommano le conseguenze favorevoli determinate dall’afflusso di popolazione giovane con il relativo indotto sulle attività commerciali e produttive.
Con l'attuale regime fiscale è perciò estremamente difficile chiede ad un comune, in un'area potenzialmente in sviluppo, di contenere le espansioni, sia che la richiesta venga formulata per necessità di riequilibrio territoriale, sia per ragioni di salvaguardia ambientale, in nome di non si sa quale vantaggio futuro. Va quindi valutato con preoccupazione il fatto che le entrate dei comuni siano riferite quasi esclusivamente alla casa e all'edificazione.
Se si vuole attuare una seria politica di pianificazione di area vasta risulta comunque necessario trovare strumenti di compensazione, anche perché i Comuni più sacrificati sono normalmente quelli che devono farsi carico del mantenimento e della sorveglianza di estese aree di valore naturale o di un consistente patrimonio storico artistico.
E' noto che esistono evidenti limiti giuridico - istituzionali al riequilibrio, legati all'autonomia finanziaria dei Comuni, a vincoli di legge sulla destinazione di alcune fonti di entrata (come quelle per oneri di urbanizzazione) o ai limiti costituzionali del potere legislativo regionale in materia tributaria.
Il citato Odg del Consiglio provinciale si conclude pertanto chiedendo al Parlamento in primo luogo una revisione nazionale del sistema della fiscalità, che renda le politiche di sviluppo meno vincolate alle entrate comunali, ed inoltre che venga potenziata la consistenza degli attuali trasferimenti del fondo di perequazione degli squilibri di gettito dei comuni.
In questo senso il Dls 244/97, relativo al riordino del sistema dei trasferimenti erariali agli enti locali, ha opportunamente affrontato non solo la fondamentale questione del riequilibrio dei contributi ordinari, ma anche, ciò che qui più interessa, il problema della perequazione delle basi imponibili (vedi in particolare l’art. 5), prevedendo uno specifico fondo da destinare (per il 40%) allo scopo.
Più in dettaglio, conviene ricordare che per i Comuni la perequazione viene effettuata con riferimento all’imposta comunale sugli immobili e all’imposta di registro, ipotecaria e catastale sui trasferimenti di immobili, con i seguenti principali criteri:
- sono presi in considerazione i gettiti potenziali (se disponibili), oppure i gettiti dei tributi comunali; per ciascun tributo è considerato, ove possibile, il valore per punto di aliquota, valutata nel suo valore medio ponderato; a tal fine, sono utilizzati i dati ufficiali in possesso delle amministrazioni pubbliche centrali;
- i destinatari dell’intervento perequativo sono gli enti che hanno applicato i tributi, e per i quali il gettito potenziale, ovvero il provento dei tributi, è inferiore al valore normale per abitante della classe demografica di appartenenza;
- il sistema perequativo deve assegnare contributi che gradualmente consentano l’allineamento dei proventi del tributo al provento medio per abitante di ciascuna classe, privilegiando gli enti in proporzione crescente allo scarto negativo della stessa media.
Già tale ipotesi rappresenterebbe un primo importante contributo alla ricerca di una soluzione ai differenziali impositivi: parlare di ipotesi e usare il condizionale deriva dal fatto che l’art. 31 comma 40 della L. 449/98 ha posticipato l’operatività del decreto al 01.01.2000, mentre la L.133/99 "Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale (art. 10, primo comma) delega "… Il Governo … ad emanare (entro nove mesi dalla sua entrata in vigore) uno o più decreti con oggetto il finanziamento delle regioni a statuto ordinario e l’adozione di meccanismi perequativi interregionali. In particolare, alla lettera f), si prevede la "revisione del sistema dei trasferimenti erariali agli enti locali in funzione delle esigenze di perequazione connesse all’aumento dell’autonomia impositiva e alla capacità fiscale relativa all’Ici e alla compartecipazione all’Irpef non facoltativa" e dispone che "la perequazione deve basarsi su quote capitarie definite in relazione alle caratteristiche territoriali, demografiche e infrastrutturali, nonché alle situazioni economiche e sociali e può essere effettuata, per un periodo transitorio, anche in funzione dei trasferimenti storici…". Quest'ultima possibilità sembra però rimettere in discussione l’intero impianto del Dls 244/97, invece di apportare ad esso modifiche nella direzione evidenziata dal citato Odg.
Riteniamo invece che occorra anzitutto mettere immediatamente a regime quanto previsto dal Dls 244/97, che però, pur rappresentando un forte contributo alla perequazione, non è sufficiente a risolvere gli squilibri in questione, non incentivando gli investimenti in aree svantaggiate, e non ridimensionando la competizione per nuove aree edificabili tra Comuni contermini con caratteristiche simili.
Bisognerà perciò affiancare il Dls 244/97 con altri provvedimenti che muovano lungo due filoni: il primo che punti a incentivare e sostenere la crescita delle aree in ritardo di sviluppo, e in condizioni di degrado socio demografico; il secondo che miri a favorire accordi tra Enti locali appartenenti a realtà omogenee, per l’individuazione congiunta di zone di sviluppo unitarie e per la ripartizione dei proventi fiscali derivanti dalla loro attuazione.
In particolare, la necessità di concentrare in particolari lo sviluppo del sistema produttivo e commerciale può dar luogo ad "accordi di pianificazione"7 che trovino traduzione giuridica in accordi di programma, con l’individuazione di zone comprensoriali (corrispondenti alle "Aree centrali " del Ptcp) e la ripartizione dei proventi Ici e delle imposte collegate alle attività edificatoria o produttiva.
Tali meccanismi tendono perequare le situazioni entro aree elementari o comprensori, ma non possono favorire lo sviluppo in aree marginali o depresse, se non vengono integrate con adeguate iniziative.
A tale proposito sono da segnalare provvedimenti come ad esempio la Lr 35/978 che per favorire il riequilibrio insediativo e il recupero dei centri montani con meno di cinquemila abitanti prevede (art.15) che le Comunità montane possano concedere contributi sulle spese di trasferimento, di acquisto, di ristrutturazione o costruzione di immobili da destinare a prima abitazione, a favore di chi vi trasferisca la propria residenza, unitamente alla propria attività, provenendo da comuni non montani9.
Allo stesso scopo il Ptcp incentivi pubblici per l’urbanizzazione delle zone industriali nelle Comunità Montane, purchè abbiano consistenza comprensoriale e siano oggetto di concertazione tra Comuni contermini10.
Tali provvedimenti operano di fatto una ulteriore ridistribuzione perequativa dei trasferimenti erariali di Regione e Provincia verso i Comuni: i primi offrono generali ed indifferenziate opportunità di sviluppo a tutte le realtà con ritardi "storici" o in recessione; i secondi favoriscono interventi che agiscono da "incubatori" e catalizzatori per le attività economiche.

Questa nota è stata curata da Roberto Biagianti, dirigente del Servizio Urbanistica – Pianificazione Territoriale e da Mauro Moretti, responsabile dell’Ufficio Pianificazione e SIUT della Provincia di Pesaro e Urbino, e sulla base di contributi e con la collaborazione di Massimo Grandicelli, dirigente del Servizio Affari Generali ed Istituzionali e Vice Segretario Generale e di Stefano Gattoni, dirigente del Servizio Uso del Suolo – Bonifica.

Note

1 sostenibilità ambientale degli insediamenti, inserimento nel contesto paesaggistico, qualità architettonica dei manufatti, dotazione di standard, etc
2 riferimenti dimensionali per le aree edificabili residenziali, produttive e terziarie in relazione agli ambiti territoriali di riferimento
3 individuazione della rete dei "Poli Urbani" e delle "Aree centrali", ovvero delle zone ove ubicare preferibilmente i principali interventi produttivi e terziari
4 Paragrafo 3.6 del "Documento di Indirizzi in materia di pianificazione urbanistica"
5 Come individuate dall’indagine dei Proff. Paolo Leon e Riccardo Mazzoni
6 A questi vanno aggiunte la tassa di raccolta di smaltimento dei rifiuti solidi e urbani, il canone per la depurazione delle acque e le addizionali su IRPEF ed energia elettrica
7 Disciplinati dall’art. 7 delle "Regole e criteri per la copianificazione" del Ptcp, che sottopone a procedure di concertazione, tra l'altro, l'insediamento di grandi strutture di vendita al dettaglio e i centri commerciali con superfici di vendita superiori a 1.500 mq. (nei Comuni con meno di 10.000 ab.) o a 2.500 mq. (nei Comuni con più di 10.000 ab.), nonché le aree produttive superiori a 15ha (per Comuni con più di 20.000 ab.) o a 30ha (per Comuni con più di 20.000 ab.).
8 "Provvedimenti per lo sviluppo economico, la tutela e la valorizzazione del territori montani".
9 ovvero, se già residenti in comune montano, vi trasferiscano la propria attività da un comune non montano.
10 Coerentemente con questi principi la Provincia è già intervenuta in alcune situazioni: es. le aree industriali di rilievo sovracomunale di San Lorenzo in Campo, Sassofeltrio e Sant’Agata Feltria.