Recupero di rifiuti ai sensi degli articoli 214 e 216 del D.Lgs 03/04/2006 n° 152 e s.m.i

L'introduzione delle cosiddette Procedure Semplificate nel nostro ordinamento giuridico, attinente la disciplina dei rifiuti, ha creato nella fase iniziale non pochi problemi interpretativi.
A distanza di oltre nove anni, tuttavia, possiamo considerare conclusa la fase di rodaggio, talché è possibile oggi sostenere che, nonostante le molte differenze gestionali che tuttora permangono tra le diverse province, nella sostanza esiste una quasi universale uniformità di valutazione in merito alla loro applicazione.
Ma andiamo con ordine.
L'istituzione denominata "Procedure Semplificate", recepita nel nostro ordinamento dagli artt. 31-32 e 33 del D.Lgs. 22/97 (vedi ora artt. 214-215 e 216 del D.Lgs. 152/06 e s.m.i.), trae il proprio fondamento nella Direttiva del Consiglio delle Comunità Europee del 15 luglio 1975 n. 442, relativa ai rifiuti, pubblicata sulla G.U.C.E. n. L 194 del 25 luglio 1975.
Occorre ricordare che tale Direttiva si propone di mettere un freno alla atomizzazione dei metodi di gestione dei rifiuti, introducendo un'unica disciplina in tutti gli stati membri, con l'obiettivo di mettere sotto controllo l'enorme produzione di materiali di scarto in atto nella Comunità Europea.
La Direttiva interviene con pochi articoli, ma molto chiari.
Si vuole sostanzialmente sapere quanti rifiuti si producono e dove questi recapitano, stimolandone nel contempo il recupero ed il riciclaggio, considerate attività virtuose da incentivare e favorire nel sistema globale di gestione.
A questo scopo con gli articoli 9 e 10 si prescrive che "tutti gli stabilimenti o le imprese" i quali svolgono attività di recupero o smaltimento di rifiuti "devono ottenere un'autorizzazione a tal fine".
Tenuto conto della definizione di rifiuto introdotta dalla stessa Direttiva, che comprende praticamente qualsiasi scarto di lavorazione, appare chiaro che pur nella giusta ottica di evitare destinazioni scorrette di tali materiali, l'istituto della autorizzazione generalizzata avrebbe causato notevoli problemi applicativi, soprattutto per materiali e scarti di lavorazione che nel comune modo di sentire non vengono percepiti come rifiuti dalla generalità della popolazione.
Basti pensare a materiali quali la segatura di legno, i rottami ferrosi e non ferrosi, le macerie da demolizioni ecc.
Tali residui di lavorazione sono da sempre riutilizzati e recuperati.
Sottoporre oggi la stessa gestione alla preventiva richiesta di un'autorizzazione espressa, con il carico di documentazione e procedura burocratica che questo comporta, avrebbe significato un onere aggiuntivo troppo pesante e forse inapplicabile per la maggior parte delle imprese soggette.
Questa difficoltà non è sfuggita al legislatore comunitario il quale, nella medesima Direttiva, introduce quindi con l'art. 11 una "dispensa" dall'obbligo di autorizzazione, alla quale possono accedere determinati tipi di trattamento dei rifiuti ed a precise condizioni.
Gli artt. 214-215 e 216 del D.Lgs. 152/06 e s.m.i. stabiliscono appunto quali sono tali condizioni, rispettando le quali possono essere attivati taluni trattamenti dei rifiuti in modo meno complicato, con una disciplina definita appositamente dalla Parte Quarta Capo V del citato Decreto Legislativo "Procedure semplificate".
Ed è questo il primo importantissimo punto da tener presente e da comprendere, se non si vuole incorrere in errori o fraintendimenti: le attività di gestione dei rifiuti legittimate con procedura semplificata, rappresentano una deroga alla normale procedura autorizzatoria prevista dalla legge.
Tali attività sono semplicemente "dispensate"; dall'autorizzazione, a patto però che siano svolte esattamente come prescritto e che siano presenti i requisiti previsti per il loro svolgimento.
Tale deroga riguarda peraltro soltanto l'autorizzazione all'esercizio dell'attività, come si evince dall'ultimo periodo dell'ottavo comma dell'art. 214 del D. Lgs. 152/06 e s.m.i., il quale testualmente recita "L'autorizzazione all'esercizio nei predetti impianti di operazioni di recupero di rifiuti non individuati ai sensi del presente articolo resta comunque sottoposta alle disposizioni di cui agli artt. 208, 209, 210 e 211".
Ne consegue che, laddove l'esercizio dell'attività di gestione dei rifiuti richieda un impianto per poter essere svolta, tale impianto deve essere già stato costruito e deve aver ottenuto tutte le autorizzazioni necessarie per il suo funzionamento, in quanto la comunicazione di inizio attività ai sensi degli artt. 214 e 216 autorizza dopo 90 giorni l'esercizio delle operazioni comunicate, ma non certamente la costruzione e la realizzazione di impianti adibiti a tale scopo.
Altro punto importante da sottolineare è il fatto che, benché non venga mai espressamente richiamato in alcun punto della norma, dall'esame dell'art. 216 del D.Lgs. 152/06 e s.m.i. appare chiaro che la procedura semplificata integra una procedura per silenzio-assenso.
Vale a dire che l'Imprenditore comunica alla provincia che intende iniziare una attività, la quale può essere iniziata se entro novanta giorni non interviene un espresso divieto della provincia stessa.
Tutto avviene quindi non già per espressa autorizzazione della provincia, ma per il semplice maturarsi degli effetti della comunicazione previsti dalla legge, sulla base di quanto dichiarato dall'imprenditore nella comunicazione di inizio d'attività ed in mancanza di un preciso divieto dell'amministrazione competente.
L'istruttoria della provincia, come previsto dal terzo comma dell'art. 33, si basa sulla verifica d'ufficio dei presupposti e dei requisiti previsti per l'esercizio dell'attività.
Tale verifica è effettuata esaminando tutto ciò che viene rappresentato dall'imprenditore al momento della denuncia di inizio d'attività.
Non è prevista la convocazione di una conferenza dei servizi né l'acquisizione dei pareri delle varie autorità eventualmente interessate.
Ne consegue quindi che laddove i fatti rappresentati non fossero esaustivi o addirittura fossero inesatti o non conformi al vero, non sarebbe addebitabile alla provincia di non averli adeguatamente valutati e di non aver provveduto a disporre il divieto di inizio dell'attività entro i novanta giorni previsti dal comma 4 dell'art. 216.
Semplicemente in questo caso la comunicazione sarebbe improduttiva dei suoi effetti ed in qualsiasi momento ne venisse a conoscenza la provincia potrà non già vietare l'attività o annullare un'autorizzazione formatasi tacitamente, ma statuirne la sua inefficacia, dandone opportuna comunicazione all'imprenditore e revocandogli l'iscrizione.
(Vedi sent. Consiglio di Stato 4 maggio 2004 n° 2707).
Un sistema di questo genere non potrebbe funzionare senza un adeguato apparato di controllo.
Infatti la fiducia che le procedure semplificate affidano ai cittadini si scontra con il facile ed ingente guadagno che una gestione illecita dei rifiuti è in grado di garantire, unitamente purtroppo alla scarsa attitudine di molti cittadini al rispetto delle regole.
Per questa ragione il legislatore comunitario ha inserito con l'art. 13 della direttiva citata la seguente disposizione: "Gli stabilimenti e le imprese che effettuano le operazioni previste agli articoli 9-12 sono sottoposti a adeguati controlli periodici da parte delle autorità competenti".
Dall'esperienza di oltre cinque anni in questo settore ritengo di poter affermare che tali controlli periodici sono di fondamentale importanza e che un apparato di controllo carente, specialmente per quanto attiene ai controlli tecnici, rappresenta un grave rischio per la salute dei cittadini tutti.
Difatti nei rifiuti sono insiti pericoli anche estremamente gravi, a volte sconosciuti agli stessi operatori, tanto che una gestione scorretta degli stessi può essere facilmente realizzata per ignoranza e superficialità, oltre che per avidità.
La competenza per I controlli periodici è attribuita dall'art. 197 del D.Lgs. 152/06 e s.m.i. alla provincia, la quale si avvale della polizia provinciale, che ha attivato un apposito nucleo di controllo ambientale, e dell'Arpam, alla quale la legge regionale 2.9.1997 n. 60 all'art. 5 comma 1 punto i) attribuisce questo compito.
Tutte le iscrizioni rilasciate in procedura semplificata dall'ufficio Gestione e Prevenzione Rifiuti del Servizio Ambiente sono per questo trasmesse ai suddetti organi di controllo.

Riepilogando:

1. Le attività ammesse alle Procedure Semplificate sono dispensate dall'autorizzazione;

2. Il diritto allo svolgimento di tali attività matura tacitamente, salvo espresso divieto della provincia;

3. L'iscrizione della provincia sostituisce esclusivamente l'autorizzazione all'esercizio dell'attività e non anche alla costruzione dell'impianto;

4. L'istruttoria della provincia si basa esclusivamente su quanto dichiarato nella comunicazione;

5. Una comunicazione infedele è improduttiva di effetti ed in qualsiasi momento la provincia ne venga a conoscenza può comunicarne l'inefficacia all'interessato revocandogli l'iscrizione;

6. Tutte le iscrizioni sono comunicate alla polizia provinciale ed all'Arpam per i prescritti controlli periodici.

Vediamo ora in concreto cosa occorre fare e tenere presente per avviare un'attività in procedura semplificata.
I presupposti ed i requisiti previsti per lo svolgimento di tali attività sono stabiliti nel D.Lgs. 152/06 e s.m.i. dall'art. 214 e dagli articoli 215 per le attività di autosmaltimento e 216 per le attività di recupero.
I rifiuti il cui trattamento può essere consentito per questa via devono essere stati preventivamente individuati da un apposito regolamento, che per il momento esiste soltanto per le attività di recupero dei rifiuti non pericolosi e pericolosi.
Si tratta rispettivamente del DM 5.2.98 e del DM 12 giugno 2002 n.161. Non essendo stato emanato un regolamento che individui i rifiuti sottoponibili alle attività di autosmaltimento, per il momento tali attività non sono consentite in Italia in Procedura Semplificata.
Chiunque voglia iniziare una attività di recupero di rifiuti con tale procedura, deve fare pervenire alla provincia, nel cui territorio si trova il luogo in cui si svolgono le operazioni di recupero, una comunicazione di inizio d'attività.
Egli dovrà essere consapevole che tale attività potrà essere iniziata soltanto se si possiedono tutti i requisiti richiesti, con particolare riferimento al fatto che i rifiuti da trattare e le operazioni di recupero da svolgere siano contemplati e previsti dai due regolamenti citati sopra.
La provincia di Pesaro e Urbino si è adoperata per rendere quanto più trasparente e semplice possibile tutta la procedura.
In questa ottica è stata predisposta e messa a disposizione in rete tutta la modulistica necessaria ad avviare e gestire una attività di recupero di rifiuti in procedura semplificata.